國(guó)內(nèi)外ppp模式的政府管理比較分析

陽(yáng)光男孩007007 2017-07-06

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PPP模式即的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

為了幫助相關(guān)人員了解ppp模式，小編梳理相關(guān)資料內(nèi)容，基本情況如下：

國(guó)外ppp模式

英國(guó)

為了解決對(duì)教育、醫(yī)療、住房、國(guó)防、廢物處理等公共設(shè)施不斷增長(zhǎng)的需求，英國(guó)政府對(duì)PFI (Private Finance Initiative)/PPP模式做了大量的探索，并率先推動(dòng)私營(yíng)資本在公共領(lǐng)域方面的投資。在PFI/PPP方面，英國(guó)政府沒有專門的法律，大多數(shù)是以政策（policy）和指南（guideline）的形式出現(xiàn)。2003年的《PFI：適應(yīng)投資挑戰(zhàn)》（PFI: Meeting the Investment Challenge）是英國(guó)關(guān)于PFI/PPP項(xiàng)目最早的政策指南，對(duì)政府責(zé)任做了詳細(xì)規(guī)定，包括基于物有所值（value for money）的正確選擇PFI方式，改進(jìn)PFI方式采購(gòu)方法，保證私人資金有效性和靈活性等。

2006年的《PFI：加強(qiáng)長(zhǎng)期合作》（PFI：StrengtheningLong-term Partnerships）中肯定PFI在公共設(shè)施服務(wù)中的重要作用，并提出PFI的選擇標(biāo)準(zhǔn)。2008年的《基于長(zhǎng)期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)》(Infrastructure Procurement:Delivering Long-term Value)與以往政策相比，對(duì)PFI方式的必要性做出了新的闡述：不僅為了滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，同時(shí)也為了滿足經(jīng)濟(jì)繁榮的需求。并且為適應(yīng)英國(guó)日益繁雜的采購(gòu)需求，該政策針對(duì)性地列出基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)綱要，以實(shí)現(xiàn)對(duì)重要項(xiàng)目的有效監(jiān)管和采購(gòu)過(guò)程的物有所值。

香港特別行政區(qū)

香港為了更好地指導(dǎo)PPP項(xiàng)目在香港的實(shí)行，效率促進(jìn)組（Efficiency Units）先后出臺(tái)了《公私合營(yíng)項(xiàng)目PPP指南》和《公私合營(yíng)項(xiàng)目PPP指南2008》。其中，2008年版指南是香港政府適應(yīng)國(guó)際和地方PPP項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)后，對(duì)前一版進(jìn)行修訂得到的更具可操作性的版本。修改內(nèi)容包括增加了公共部門參照值（Public Sector Comparator）的構(gòu)建具體步驟，風(fēng)險(xiǎn)管理矩陣的構(gòu)建實(shí)例以及保持政府公正性的具體原則及措施等條目。

中外PPP模式對(duì)比

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

英國(guó)、澳大利亞和香港對(duì)PPP項(xiàng)目沒有專門的立法，采用的都為政策+指南的管理方式，但是這三個(gè)國(guó)家都有自己專門的PPP政府管理咨詢機(jī)構(gòu)：英國(guó)由財(cái)政部及其下的專屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；澳大利亞分州制定政策，每個(gè)州都有PPP專屬機(jī)構(gòu)；香港則由政務(wù)司司長(zhǎng)辦公室下的效率促進(jìn)組作為PPP專屬機(jī)構(gòu)。

以英國(guó)為例，英國(guó)采用財(cái)政部+財(cái)政部專設(shè)協(xié)助機(jī)構(gòu)的管理模式。財(cái)政部負(fù)責(zé)所有PFI項(xiàng)目政策的制定，與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署（The NationalAudit Office）和公共事業(yè)管理委員會(huì)（The Public Accounts Committee）負(fù)責(zé)對(duì)重要的PFI政策方面進(jìn)行調(diào)查研究并且提出意見。財(cái)政部下合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)（PartnershipsUK plc）為所有的公共管理部門提供PFI專業(yè)管理，尤其是采購(gòu)方面知識(shí)。財(cái)政部下公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作署（PublicPrivate Partnership Programmer）通過(guò)建議及指南對(duì)地方政府提供PPP項(xiàng)目支持，并且?guī)椭渲贫?biāo)準(zhǔn)化合同。

與此相比，我國(guó)沒有專門的制定PPP政策的機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院、原外經(jīng)貿(mào)部、原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部和交通部都有各自的與PPP相關(guān)的政策性文件。這種管理形式造成PPP管理系統(tǒng)混亂，PPP規(guī)定可操作差等問題。建議我國(guó)參考英國(guó)PPP機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，由政府某一特定部門對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行專屬管理，負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的政策；此外，還應(yīng)該在此部下設(shè)立PPP項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委具下的具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)（比如交通、污水處理等）的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，用以滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。

項(xiàng)目評(píng)估

英國(guó)、澳大利亞和香港的項(xiàng)目評(píng)估方法均基于物有所值。其中英國(guó)采用三階段的物有所值評(píng)估方法：前項(xiàng)目階段評(píng)估（ProgrammeLevel Assessment）+項(xiàng)目階段評(píng)估（ProjectLevel Assessment）+采購(gòu)階段評(píng)估（ProcurementLevel Assessment）；而澳大利亞和香港采用相當(dāng)于英國(guó)項(xiàng)目階段評(píng)估的以公共部門參照值(publicsector comparator)為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)體系[2]。

以英國(guó)為例,前項(xiàng)目階段評(píng)估是在年度預(yù)算中對(duì)任何有可能適合于PFI模式的項(xiàng)目進(jìn)行初步評(píng)估，但是必須在總的投資預(yù)算中為那些可能不適合PFI模式的項(xiàng)目留下足夠的預(yù)算空間。項(xiàng)目階段評(píng)估，作為項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)大綱的一部分，是要對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行全面的評(píng)估。而采購(gòu)階段評(píng)估主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)市場(chǎng)可能風(fēng)險(xiǎn)盡早預(yù)測(cè)和對(duì)物有所值的進(jìn)一步評(píng)價(jià) [3]。英國(guó)在2007年3月的《物有所值定量分析電子表格》（Valuefor Money Quantitative Evaluation Spreadsheet）中，提供了投入估算（Inputassumptions）、投入價(jià)值概論（InputSummary）、主要產(chǎn)品的敏感性分析（Output indifference）、產(chǎn)出敏感性分析結(jié)果存儲(chǔ)表格（Outputstashed scenarios），四部分的計(jì)量物有所值工具，增強(qiáng)了物有所值計(jì)算的可操作性。

我國(guó)現(xiàn)行的政策法規(guī)在PPP項(xiàng)目評(píng)估方面缺乏規(guī)定，到目前為止沒有任何政策提出過(guò)物有所值的概念和定量計(jì)算物有所值的方法，也沒有任何政策為PPP項(xiàng)目的選擇提供可靠依據(jù)。物有所值評(píng)估體系的缺失以及對(duì)PPP項(xiàng)目的適用類型理解不清直接導(dǎo)致目前我國(guó)PPP模式選擇的盲目性，這也是目前我國(guó)很多PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。

請(qǐng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的選擇入標(biāo)題

英國(guó)、澳大利亞、香港對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的選擇方式均為招投標(biāo)方式，選擇標(biāo)準(zhǔn)均包括要求私營(yíng)機(jī)構(gòu)在合同規(guī)定時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)要求的特定服務(wù)提供可行性方案，并且均提供了私營(yíng)機(jī)構(gòu)選擇的一般步驟。

以英國(guó)為例，英國(guó)選擇私營(yíng)機(jī)構(gòu)的基本原則還包括實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生命周期的物有所值[4]。并在《公私合營(yíng)聯(lián)合體建立指南》（A Guidance Note for Public Sector Bodies forming JointVenture Companies with the Private Sector）中闡述了1)私營(yíng)機(jī)構(gòu)選擇的一般步驟（市場(chǎng)調(diào)研、主要投標(biāo)者調(diào)研、設(shè)立評(píng)標(biāo)規(guī)則、列出候選人、協(xié)商五方面），2)合理的評(píng)價(jià)規(guī)則，3)保密性協(xié)定在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中的使用以及4)政府監(jiān)管這四個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)選擇中最重要的四個(gè)問題。

我國(guó)現(xiàn)行對(duì)PPP項(xiàng)目私營(yíng)機(jī)構(gòu)的選擇方法采用的也是招投標(biāo)的方式，但是，規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，沒有提出私營(yíng)機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的選擇過(guò)程，導(dǎo)致現(xiàn)有私營(yíng)機(jī)構(gòu)選擇方法具有盲目性。

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