（原創(chuàng)）國有土地行政訴訟研究之案例四

國有土地使用權(quán)被侵犯，該如何主張權(quán)利？

   --甲公司與乙區(qū)人民政府、某農(nóng)工商總公司工業(yè)分公司侵犯 國有土地使用權(quán)糾紛

楊應(yīng)軍律師（13911859296）

基本案情：

2009年2月10日，甲公司與某市國土資源局簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，甲公司以151.3萬元取得坐落在乙區(qū)某某公路面積為13752.5平方米國有土地使用權(quán)。2015年9月18日，甲公司將該土地使用權(quán)面積變更為12352.50平方米，并取得某土籍國用（2015）第0100076號國有土地使用權(quán)證。某農(nóng)工商總公司工業(yè)分公司有4處總面積為1705.60平方米的房屋坐落在甲公司涉案土地上，沒有國有土地使用權(quán)證。

2015年8月23日，乙區(qū)人民政府作出某建政征字（2015）第5號《某某地段房屋征收補(bǔ)償方案》，征收四至范圍內(nèi)包含甲公司某土籍國用（2015）第0100076號國有土地使用權(quán)證項(xiàng)下的土地。2015年10月12日，乙區(qū)政府作出《某某地段房屋征收決定的公告》，公告了房屋征收性質(zhì)、征收四至范圍等八方面事項(xiàng)。2015年10月23日，乙區(qū)房屋征收與補(bǔ)償辦公室與某農(nóng)工商總公司工業(yè)分公司簽訂非住宅房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書，已補(bǔ)償完畢。

某城建設(shè)投資發(fā)展有限公司（下稱城投公司）擬申請建設(shè)某棚改小區(qū)等9個建設(shè)項(xiàng)目用地。2015年11月2日，某市國土資源局作出《關(guān)于某棚改小區(qū)等9個建設(shè)項(xiàng)目用地選址意見的函》，認(rèn)為城投公司上報項(xiàng)目符合《某市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，同意建設(shè)項(xiàng)目初步選址，符合劃撥用地目錄，待城投公司辦理規(guī)劃許可等相關(guān)手續(xù)后，按規(guī)定程序辦理正式用地手續(xù)后方可用地。2015年11月3日，某市發(fā)展和改革委員會作出某發(fā)改審發(fā)（2015）98號《關(guān)于某二期等9個地段棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可行性研究報告的批復(fù)》，同意城投公司實(shí)施某二期等9個地段棚戶區(qū)改造，城投公司持本批復(fù)文件，按規(guī)定辦理規(guī)劃許可、土地使用等相關(guān)手續(xù)。2015年12月4日，在城投公司取得的控制性詳細(xì)規(guī)劃圖上，甲公司涉案國有土地使用權(quán)證項(xiàng)下的土地被包含在內(nèi)。2016年1月28日，城投公司以劃撥方式取得某土籍國用（2016）第0101005號國有土地使用權(quán)證，宗地范圍不包括甲公司涉案土地證項(xiàng)下的土地。2016年1月29日，城投公司取得建字第230203201600011號建設(shè)工程規(guī)劃許可證和編號為2302032016xxx801的建筑工程施工許可證，甲公司涉案國有土地使用權(quán)證項(xiàng)下的土地均被包含在內(nèi)。之后，城投公司在包括甲公司國有土地使用權(quán)證項(xiàng)下的土地上施工。

2016年7月11日，乙區(qū)政府向甲公司作出告知書，主要內(nèi)容為：甲公司國有土地使用權(quán)的土地列入某棚改小區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，已委托估價公司出具對其土地估價補(bǔ)償總額為466.92萬元的估價報告，甲公司可就補(bǔ)償事宜與乙區(qū)政府協(xié)商，協(xié)商期間不得影響某棚改小區(qū)工程的建設(shè)、施工。

2016年11月2日，甲公司以乙區(qū)政府侵犯其國有土地使用權(quán)為由，訴至某市中級人民法院，請求判令乙區(qū)政府停止侵犯其依法享有的國有土地使用權(quán)。
　　一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第四十九條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。甲公司請求法院責(zé)令乙區(qū)政府停止侵犯其國有土地使用權(quán)，經(jīng)庭審查明，在甲公司國有土地使用權(quán)證項(xiàng)下的土地上施工的主體是城投公司，不是乙區(qū)政府，而城投公司是企業(yè)并非行政機(jī)關(guān)。城投公司在甲公司國有土地上施工行為并非行政行為，甲公司所訴被告主體錯誤，訴訟請求不明確，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，甲公司起訴不符合法律規(guī)定。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回甲公司的起訴。
　　甲公司上訴稱：1.上訴人對涉案土地一直擁有合法的使用權(quán)，區(qū)政府作出告知書沒有任何法律依據(jù)，侵犯了上訴人的合法土地使用權(quán)。2.城投公司侵犯的是上訴人的民事權(quán)利，被上訴人以“告知書”的方式作出具體行政行為侵犯了上訴人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一審法院沒有審理告知書這一行政行為，就簡單認(rèn)定本案不屬于行政訴訟受案范圍，屬于認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯誤。請求撤銷一審裁定，改判乙區(qū)政府停止侵犯其國有土地使用權(quán)。
　　乙區(qū)政府答辯稱：1.乙區(qū)政府對上訴人所在地段實(shí)施征收符合法律規(guī)定，房屋征收過程合法合規(guī)。2.告知書是一種通告書面文件或者通知，不具備行政強(qiáng)制力和約束力，對上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。3.土地補(bǔ)償事宜是在雙方協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行，如達(dá)成一致，還需向市政府匯報。4.乙區(qū)政府既未作出施工建設(shè)決定，也未施工，未侵犯上訴人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。上訴人提出乙區(qū)政府的告知書違法應(yīng)予撤銷問題，其在一審中沒有變更訴訟請求，一審法院不予審理并無不當(dāng)。請求駁回上訴，維持一審裁定。

　裁判理由：

二審查明的事實(shí)與一審裁定認(rèn)定的事實(shí)一致。

二審法院認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法提起行政訴訟。也就是說，只有認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，才能夠依法提起行政訴訟。如果認(rèn)為非行政行為侵犯其合法權(quán)益的，則不屬于行政訴訟的受案范圍，不符合行政訴訟的法定立案條件。本案中，甲公司請求責(zé)令乙區(qū)政府停止侵犯其國有土地使用權(quán)，因在甲公司國有土地使用權(quán)證項(xiàng)下的土地上施工的主體是城投公司，城投公司施工的行為不是行政行為，此行為不屬于行政訴訟的受案范圍。因此，一審法院以甲公司的起訴不符合法定起訴條件為由裁定駁回其起訴，并無不當(dāng)。
　　關(guān)于甲公司提出的乙區(qū)政府作出告知書的具體行政行為違法，應(yīng)予撤銷的主張，根據(jù)甲公司在一審起訴時的訴訟請求“要求被告停止侵犯原告依法享有的國有土地使用權(quán)”及在一審?fù)彆r將訴訟請求明確為“停止建設(shè)行為”的事實(shí)，甲公司并沒有提出對乙區(qū)政府作出的“告知書”進(jìn)行合法性審查的訴訟請求，故一審法院對此不予審理亦無不當(dāng)。
　　綜上，甲公司的上訴理由和請求，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。原審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：
　　駁回上訴，維持原裁定。

楊應(yīng)軍律師評析：

    本案是一起國有土地收回及房屋征收的行政案件，主要涉及甲公司的訴訟請求以及訴訟策略的問題。

一、本案事實(shí)

概括而言，即甲公司從國土部門受讓一宗土地，后因棚改，乙區(qū)政府啟動房屋征收，甲公司的土地被包括在內(nèi)。房屋征收期間，某農(nóng)工商公司工業(yè)分公司與房屋征收部門簽訂了房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，對其在甲公司國有土地上的房屋進(jìn)行了補(bǔ)償（裁判文書中未顯示該房屋是如何建成以及是否取得產(chǎn)權(quán)手續(xù)等信息）。乙區(qū)政府向甲公司發(fā)告知書稱要求甲公司去協(xié)商補(bǔ)償事宜，但不得影響施工。甲公司對此不服，具狀起訴，要求法院判決乙區(qū)政府停止侵犯甲公司的國有土地使用權(quán)。

二、甲公司訴訟請求分析

1、2016年7月11日，乙區(qū)政府向甲公司作出告知書，主要內(nèi)容為：甲公司國有土地使用權(quán)的土地列入某棚改小區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，甲公司可就補(bǔ)償事宜與乙區(qū)政府協(xié)商，協(xié)商期間不得影響某棚改小區(qū)工程的建設(shè)、施工。甲公司據(jù)此訴請法院判決乙區(qū)政府停止侵犯其國有土地使用權(quán)。但審視該訴訟請求，該請求并不明確。行政行為一般體現(xiàn)在一定的載體中，比如決定、告知等文書。本案中，乙區(qū)政府向甲公司發(fā)出告知書，該告知書明確告知甲公司協(xié)商期間不得影響某棚改小區(qū)工程的建設(shè)、施工，該告知書為甲公司設(shè)定了義務(wù)，對甲公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，具有可訴性。因此，甲公司可就此告知書向法院提出訴請，要求法院予以撤銷。根據(jù)裁判文書所載，甲公司在一審?fù)彆r將訴訟請求明確為停止建設(shè)行為”，而甲公司起訴的是乙區(qū)政府，實(shí)施建設(shè)行為的是城投公司，顯然對象錯誤，痛失好局。

三、本案的訴訟策略設(shè)計(jì)

根據(jù)本案裁判文書所顯示的案情，在甲公司的涉案宗地上，有某農(nóng)工商公司工業(yè)分公司所有的房屋，該房屋是何時所建，某農(nóng)商公司工業(yè)分公司與甲公司有否建房協(xié)議等等，無從得知。

（一）就有關(guān)某農(nóng)工商公司工業(yè)分公司的房屋補(bǔ)償問題

1、如果甲公司與某農(nóng)工商工商公司工業(yè)分公司之間存有爭議的，應(yīng)當(dāng)由雙方就此爭議達(dá)成一致或取得生效法律文書予以解決，然后再與房屋征收方簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。

2、如果甲公司與某農(nóng)工商工商公司工業(yè)分公司之間沒有爭議，雙方已就房屋補(bǔ)償約定了具體的分配比例，按約定履行。

（二）對于甲公司未建地的補(bǔ)償問題

甲公司名下的土地均處于房屋征收范圍，對于該未建地，應(yīng)通過收回國有土地使用權(quán)的方式進(jìn)行?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l規(guī)定，為公共利益需要使用土地的、為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。收回國有土地使用權(quán)需經(jīng)有權(quán)人民政府批準(zhǔn)，該級別政府有時候與有權(quán)決定房屋征收的政府屬同一級別，而有時候要高于房屋征收決定政府。因此，這對甲公司無疑是有利的。當(dāng)然，對于本案還需要根據(jù)甲公司與某農(nóng)工商公司工業(yè)分公司就有關(guān)房屋建設(shè)的約定、是否取得房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)等綜合考慮。

綜上，甲公司可以啟動的法律程序較多。對于甲公司而言，乙區(qū)政府的告知書可訴，這是本案訴訟的基本方案。其次，可就乙區(qū)政府的房屋征收決定申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。此外，甲公司可以乙區(qū)政府為對象進(jìn)行相關(guān)信息公開程序方案的設(shè)計(jì)，也可從收回國有土地使用權(quán)的角度設(shè)計(jì)與上級政府相關(guān)聯(lián)的法律程序。

對于企業(yè)國有土地收回或房屋征收補(bǔ)償，這類案件宜在國有土地收回或房屋征收前對周邊或當(dāng)?shù)仡愃魄闆r的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案進(jìn)行了解，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，做好基本的補(bǔ)償方案和爭議解決方案的設(shè)計(jì)。在出現(xiàn)爭議時，及時啟動有針對性的法律程序，以有效維護(hù)自身合法權(quán)益。