瞿（qú）同祖在其著作《清代地方政府》中指出，清代地方的管理機(jī)構(gòu)可以稱為“一人政府”，因?yàn)橹菘h官掌管了州縣的所有政務(wù)，他們利用手中的權(quán)力授命師爺、書吏、衙役等人，就像是皇帝專權(quán)的“一人朝廷”一樣，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效治理。這本書是公認(rèn)第一部系統(tǒng)研究清代地方政府的專著，雖然本書主要分析的是清代州縣政府的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作，實(shí)際上代表了漢代以后兩千余年中國地方政府的縮影。

清代是高度中央集權(quán)的國家，中央政府通過任命地方官員，控制著地方的財(cái)政、司法事務(wù)。中央政府以下的地方行政體系大致可以分為省、府、州縣三級(jí)，本書所研究的“地方政府”就是州和縣，是一省之內(nèi)最小的行政單位。

清代的州縣官在地方行政中扮演著及其重要的角色，負(fù)責(zé)地方的一切實(shí)際事務(wù)，是朝廷眼中的“地方官”，百姓口中的“父母官”。雖然州縣官下面還有一些助理官員，但是，助理官數(shù)量很少，清末的1303個(gè)縣，僅有343個(gè)縣丞；他們又往往承擔(dān)無關(guān)緊要的事務(wù)，不允許受理訴訟等，難以發(fā)揮實(shí)際作用。因此州縣的一應(yīng)事務(wù)都集中于州縣官的肩上，導(dǎo)致州縣成為“一人政府”。

清代州縣事務(wù)繁重復(fù)雜，州縣官又是一人掌控一切政務(wù)，因此清廷對(duì)他們的選拔十分嚴(yán)格。

首先，任職資格的認(rèn)定很嚴(yán)格。清代州縣官出身可以分為兩類：一是有正規(guī)功名在身，二是捐納出身。越是到財(cái)政危機(jī)的時(shí)候，捐納的官員數(shù)量越多，這算是一種變相的賣官鬻爵。其次，州縣官任職的規(guī)矩很嚴(yán)格。清代規(guī)定，州縣官必須異地任職，還有回避法，防止官員請(qǐng)托說情、徇私舞弊。最后，州縣官的晉升、考核制度也很嚴(yán)格。州縣官三年一次考核，稱之為“大計(jì)”，考核不合格的州縣官，按照罪行不等受到不同的處罰。

州縣官名義上的收入渠道較少，而個(gè)人支出名目繁多，不僅需要養(yǎng)活家人，還要支應(yīng)上級(jí)、應(yīng)付各種捐獻(xiàn)，嚴(yán)重地入不敷出。清代州縣官名義上的收入有兩種來源。一是薪俸，但是數(shù)額相對(duì)較少。二是養(yǎng)廉銀。雍正年代，開始給官員發(fā)放津貼，也就是養(yǎng)廉銀，用意在于高薪養(yǎng)廉，數(shù)量全國不一，州縣官平均每年可以拿到500-1200兩白銀。

相比較有限的收入，州縣官的支出名目繁多、數(shù)量龐大。這些費(fèi)用主要包括六項(xiàng)：

第一，生活費(fèi)用，就是州縣官養(yǎng)活自己和家人的費(fèi)用。第二，幕僚費(fèi)用，幕僚全靠州縣官養(yǎng)活，因?yàn)樗麄儾皇浅⒐賳T，沒有俸祿收入。第三，政治捐納。第四，地方捐納，縣里的科舉考試、審案的費(fèi)用也要靠州縣官自己不定期掏腰包。第五，接待上司。第六，紅包，州縣官還要給上司的門房、書吏、衙役等送各類紅包。以上六項(xiàng)，合計(jì)每年要花費(fèi)五千到一萬兩白銀，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過州縣官的收入。

這種解決危機(jī)的辦法就是就是收取“陋規(guī)”，也就是習(xí)以為常的慣例性收費(fèi)，這有點(diǎn)像早期單位的小金庫。陋規(guī)主要來源于征收賦稅過程中的盤剝。清代后期，銀貴錢賤，州縣官迫使農(nóng)民交稅的時(shí)候繳納銅錢，以此獲得收益。

州縣官的下屬，也就是衙門的職員，包括書吏、衙役、長隨、幕友四個(gè)集團(tuán)。

我們就來看下第一類職員，書吏。民間常說，閻王好見，小鬼難當(dāng)，書吏就是州縣衙門的小鬼。為什么這么說呢？因?yàn)橹菘h官都是外地人，得通過書吏來了解風(fēng)土人情，治理百姓。此外，公文草擬與接收都是由書吏操辦，書吏常能接近官府公事檔案，他們常常獨(dú)占這些資料信息秘而不宣。這也解釋了為什么州縣官易于受書吏們蒙騙，而書吏也常常狐假虎威。

但是另一方面，州縣官又不得不雇傭大量書吏。為什么呢？清代中央對(duì)地方政務(wù)的監(jiān)管主要通過書面的形式，程序繁多，州縣官只好增加書吏的數(shù)量。盡管定額最高30人，但是實(shí)際上，在清代中期，大縣雇傭書吏一千人，小縣也需要一兩百人。

書吏沒有薪水，還需要自備辦公用具，這些資財(cái)只能從陋規(guī)中獲得收入，這其中有一部分是書吏獨(dú)自享用的，剩下的陋規(guī)就需要書吏與衙役合伙收取。陋規(guī)來自何處呢？多數(shù)是從訴訟當(dāng)事人那里索取的。案件的收費(fèi)種類繁多，諺語說“自古衙門朝南開，有理無錢莫進(jìn)來”，一個(gè)人要是告狀，那就需要做好傾家蕩產(chǎn)的準(zhǔn)備，因?yàn)榻粻罴埖怯浺X、現(xiàn)場勘察要錢、撤案也要錢，嫌犯被收押，要給書吏和衙役伙食費(fèi)、差旅費(fèi)，就連審訊時(shí)候的燈油蠟燭也要交錢?？梢哉f，陋規(guī)下面各類費(fèi)用高達(dá)數(shù)百種，這些都需要百姓來支付。而在賦稅、漕糧等征收過程中，書吏更是肆無忌憚地貪污或是收取賄賂。

如果說書吏是州縣官的筆，那么衙役（yá yì）就是刀，用來推行法律和政令。

衙役通常被編為四班：皂班、快班、民壯和“捕快”。衙役的任期是三年，名額也是規(guī)定好的，數(shù)量一般不到百人。但與書吏一樣，額定的衙役數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一般的縣里至少有上千名衙役，四川巴縣曾經(jīng)高達(dá)7000名。衙役中除了民壯之外，大多數(shù)都是法律意義上的賤民。他們?cè)敢獬洚?dāng)衙役，就是因?yàn)椴粌H有平均每年6兩的固定薪水，還有大量的陋規(guī)。

清代有識(shí)之士為了防止書吏和衙役作惡，往往建議州縣官要隔絕書吏、衙役與長隨（cháng suí）的交往。所謂的長隨，就是州縣官的私人仆役，他們一開始主要替州縣官處理私人事務(wù)，但是后來逐漸開始處理地方政務(wù)，這就是我們要講的第三類職員。

州縣官對(duì)長隨特別信任，因?yàn)殚L隨是他們私人任命或者自己帶來的，他們必須要培養(yǎng)長隨作為自己的勢(shì)力，以與當(dāng)?shù)氐臅艉脱靡巯嗷ブ坪狻Ｖ菘h官與長隨的關(guān)系，類似于皇帝與太監(jiān)的關(guān)系，長隨完全依附于州縣官，并替州縣官做些私密的事情。也是因此，很多人發(fā)現(xiàn)通過長隨向州縣官行賄更為容易。

與書吏、衙役敲詐勒索不同的是，長隨在索取陋規(guī)的時(shí)候，往往依仗州縣官的勢(shì)力；而另一方面，州縣官如果因?yàn)槭帐苜V賂被查辦，長隨也要被審訊和羈押，二者是利益共同體。

在州縣官的四類職員中，書吏、衙役和長隨都被州縣官輕視，將其視為下人；而幕友，也就是俗稱的師爺，地位最高，受到州縣官的優(yōu)待。

師爺是地方官雇用的行政管理專家，他們一般具備良好的文化素質(zhì)，受過專門的行政事務(wù)訓(xùn)練，熟悉政府管理的技術(shù)知識(shí)和專門技巧。州縣官獲得任命之后，第一要?jiǎng)?wù)就是找到一個(gè)能干、可靠的師爺作為參謀和助手。目前所知的唯一沒有聘用師爺?shù)闹菘h官是汪輝祖，因?yàn)樗约壕驮?jīng)當(dāng)過很多年的師爺。此外，不僅州縣級(jí)政府要招募師爺以處理實(shí)際行政細(xì)務(wù)，高一級(jí)的地方政府也需要聘請(qǐng)幕友，以便監(jiān)管州縣政府。換句話說，各級(jí)地方官員都倚重師爺，使得地方行政實(shí)際上控制在師爺手中。師爺享有較高的社會(huì)地位，收入也很豐厚。

清代地方政府的行政受行政法典支配。但是，這些法規(guī)條文過于嚴(yán)苛、僵化，造成操作困難且效率低下。在這一情形下，絕大多數(shù)官員當(dāng)然最關(guān)心的是如何逃避懲罰，全體衙門職員都漸漸形成了一套約定俗成的行為規(guī)矩，這就引發(fā)各種陋規(guī)。

當(dāng)百姓無法忍受的時(shí)候，往往會(huì)尋求當(dāng)?shù)赜新曂娜藥椭?，這就是士紳。士紳，其實(shí)是與地方政府共同管理事務(wù)的地方精英。

士紳是唯一能夠接觸州縣官的本地人群體，他們可以將百姓的聲音通報(bào)給州縣官。當(dāng)政府不能或不便履行某些職能時(shí)，就會(huì)由當(dāng)?shù)厥考潄砺男?。事?shí)上，士紳和州縣官隸屬于同一官僚群體，兩者的權(quán)力直接源于傳統(tǒng)的政治秩序。

在地方行政中，士紳是州縣官的耳目和參謀，百姓和官吏之間的調(diào)停者，還參與下列地方行政。但是，士紳習(xí)慣性利用功名逃脫賦稅和徭役，拒絕繳納附加費(fèi)；某些士紳地主欠繳的稅銀，只好通過附加費(fèi)名義向庶民地主多收來彌補(bǔ)。有些士紳常常利用其地位身份干預(yù)司法和地方政務(wù)，甚至成為地方黑惡勢(shì)力的支持者。